Contribution à une critique de la raison inclusive. Les « besoins éducatifs particuliers » face à la dérive gestionnaire en France

« Les systèmes de classement (...)
sont moins des instruments de connaissance
que des instruments de pouvoir,
subordonnés à des fonctions sociales et
orientés plus ou moins ouvertement vers
la satisfaction des intérêts d’un groupe. »
Pierre Bourdieu [1]

L’évolution de l’expression « besoins éducatifs particuliers », aujourd’hui bien répandue en France (ou ailleurs dans d’autres langues), est un exemple significatif des conflictualités entre clarification conceptuelle et souci administratif. En procédant à la genèse de l’expression en Grande Bretagne, puis à l’analyse de son extension internationale, on peut repérer la dérive gestionnaire en France qui a progressivement perverti un projet qui, à l’origine, avait pour objet de dépasser les schématismes catégoriels de la déficience et ses conséquences excluantes. En prenant l’exemple des politiques scolaires dans la situation française, nous mettons en œuvre l’hypothèse de deux types opposés de construction des besoins éducatifs particuliers, l’un venant « d’en bas » par l’action de militants pédagogiques et d’associations, l’autre descendant administrativement vers les milieux éducatifs en reprenant la notion comme un allant de soi et en l’associant aux politiques d’inclusion scolaire. Ce dernier processus est lui-même envahi par les orientations évaluatives et gestionnaires, avec la production de grilles d’évaluation et, dans un cas significatif, dans la perspective de définir de nouveaux modes de financement des établissements médicaux sociaux.

Le temps des origines 

Le moment inaugural de l’expression « besoin éducatif spécial » est la publication en 1978 du rapport britannique du Comité d’enquête sur l’éducation des enfants et jeunes handicapés, plus communément appelé rapport Warnock [2]. L’originalité du rapport consistait en une critique des catégories médicales pour valoriser les dimensions éducatives, voire pédagogiques. Le special need se substituait à la déficience. Au lieu du modèle médical du diagnostic, la visée était de mettre l’accent sur ce qui doit être fait en termes d’aide à l’enfant dans ses apprentissages et aussi pour que les écoles adoptent un regard neutre sur les éventuelles déficiences d’un enfant. La perspective adoptée postulait aussi un continuum entre les enfants avec besoins spéciaux et les autres [3].

Dans le prolongement du rapport, la loi britannique de 198 sur l’éducation (Education Act) précisait qu’il fallait entendre le « besoin éducatif spécial » d’un enfant comme une difficulté d’apprentissage. La loi définissait aussi les dispositifs d’éducation spéciale comme additionnels ou différents par rapport à ce qui est généralement fourni aux enfants du même âge. Les autorités locales d’éducation portaient la responsabilité de la mise en œuvre de cette politique à condition que cela reste compatible avec l’éducation des autres enfants. Des dispositifs d’évaluation des besoins spéciaux étaient précisés ainsi que des procédures détaillées pour des mesures d’aide supplémentaires, en accord avec les parents. Le dépassement de la déficience par l’ouverture notionnelle du besoin spécial a donc été progressivement subsumé par des procédures administratives et réglementaires complexes et peut-être confuses. Felicity Armstrong [4] montre que de grandes variations locales sont intervenues dans les interprétations de la loi et donc dans ses applications, par exemple pour l’intégration d’enfants différents dans les écoles ordinaires ou, au contraire, pour leur placement dans des unités spéciales, voire dans des institutions ségrégatives, par exemple pour des enfants ayant des troubles du comportement.

De nombreuses analyses critiques en Angleterre ont porté sur les risques engendrés par la notion même de special need, la centration exclusive sur la dimension propre de l’enfant et sur les injonctions en faveur de son adaptation, qui escamotent la dimension de l’environnement scolaire [5]. Malgré les apparences favorables anti ségrégatives, le besoin spécial a favorisé une nouvelle catégorisation [6].

La critique la plus radicale provient de la responsable du rapport, Mary Warnock, à tel point qu’on peut se demander si ce n’est pas un reniement de sa part. La critique porte à la fois sur la notion et sur les politiques d’éducation inclusive qui se sont développées ensuite. Elle tend à vouloir casser la notion trop englobante de special need pour distinguer des cas estimés trop hétérogènes, ainsi pour considérer à part des enfants avec troubles autistiques. L’idéal de l’école commune défendue par le rapport devrait être fondamentalement révisé : la notion d’inclusion doit être entendue non plus comme un « toit commun », mais comme un droit commun à des apprentissages différenciés, éventuellement dans des lieux différents, y compris dans des écoles spéciales.

De l’ensemble de ce dossier britannique, une conclusion apparait : l’effort initial de reformulation des différences infantiles en termes de special needs dans une dimension de réflexion psycho-pédagogique s’est trouvé confronté à des normes de fonctionnement institutionnel orientant la notion vers des évaluations bureaucratisées compatibles avec les contextes scolaires [7] .

Le temps de l’expansion mondiale 

L’expression de transnational plutôt que celle d’international semble adéquate pour rendre compte de l’expansion de concepts ou de politiques dans différents pays. On constate une circulation des savoirs dans de multiples réseaux, à « un niveau transnational qui déborde et échappe aux échelles et points de vue locaux et nationaux, tout en interagissant entre eux. » [8]. Cela permet aussi de s’interroger sur le rôle de passeurs ou de médiateurs entres pays et cultures au niveau mondial, souvent dans les interstices des nations [9].

Dans le domaine des besoins éducatifs spéciaux, l’héritage des travaux britanniques a été étendu à un niveau transnational par deux organismes principaux, l’Organisation pour la coopération et le développement économique (OCDE) et l’Organisation des Nations unies pour l’éducation, la science et la culture (UNESCO). Cette expansion date des années 90 dans les deux cas avec la volonté de transmettre des recommandations aux responsables des différents pays membres, selon l’idéologie néolibérale de la meilleure efficacité, voire du meilleur investissement financier, par exemple selon lequel des mesures d’intégration des enfants handicapés en milieu scolaire ordinaire seraient moins coûteuses [10].

Sous la responsabilité de Peter Evans au sein de l’OCDE [11], ont été développés, à partir de la fin des années 80, des repérages transnationaux des besoins éducatifs spéciaux en demandant aux experts de différents pays de transmettre leurs informations sur le nombre des enfants concernés, et ceci en ne mettant plus exclusivement l’accent sur le handicap (disability) [12].

Cette production transnationale de données montre la nécessité d’un regard critique sur les repérages nationaux en tenant compte des contextes différents. Les institutions nationales découpent la réalité, instaurent leurs normes de repérage, valorisent telle question plutôt que telle autre, par exemple, les apprentissages scolaires ou les difficultés socioculturelles. Plus généralement, la production de données statistiques sur la scolarisation et, en l’occurrence, sur les besoins éducatifs spéciaux est la manifestation, variable dans le temps et dans l’espace, de la façon dont les institutions nationales présentent leur fonctionnement et cherchent à le valoriser.

Les travaux de l’Unesco ont manifesté une ambition plus grande que les comparaisons statistiques de l’OCDE. En 1994, la déclaration de Salamanque cherchait à promouvoir une autre manière de représenter les handicaps et, corrélativement, à dépasser l’éducation traditionnelle dite « spéciale ». Dans la lignée du rapport Warnock, la déclaration a occupé une position internationale stratégique, en considérant en priorité les besoins spéciaux et en ouvrant à une vision plus large que les handicaps. Elle valorisait des modalités de scolarisation dans les lieux communs à tous, sous le vocabulaire de l’éducation inclusive [13]. Ultérieurement, l’Unesco a maintenu plus fermement encore cette orientation en faveur des besoins spéciaux en l’insérant au sein de la notion de diversité. Ce dernier terme devient le maître mot : englober et satisfaire la diversité des besoins de chacun [14].

Dans ce rapide panorama international, on observe surtout le lien intime qui s’est établi, principalement dans les années 2000, entre l’usage de la notion des besoins spéciaux et l’incitation à développer des politiques d’éducation inclusive, orientation tout à fait explicite dans les rapports de l’Unesco, mais avec de profondes différences entre les pays qui recomposent à leur gré les injonctions extérieures, en fonction de leurs contraintes propres, de leurs histoires institutionnelles et de leurs idéologies. C’est ce que nous nous proposons d’examiner dans le cas de la situation française, ouverte à l’importation nationale des besoins spéciaux selon plusieurs processus, en partie historiquement successifs.

Le temps de l’importation en France

De nombreux bilans de littérature scientifique internationale sur la construction des politiques publiques, par exemple dans le domaine de l’éducation, font état de deux modèles principaux : un modèle du haut en bas (up down) et un modèle du bas en haut (bottom up). Le premier modèle se caractérise par une rationalisation positiviste d’étapes à partir de la formulation de politiques par des instances législatives, puis la diffusion bureaucratique, enfin l’évaluation des résultats. Le deuxième modèle parfois nommé « interprétatif » ou « compréhensif » est attentif aux acteurs locaux, au rôle des réseaux en contexte, dévoile des dynamiques où des négociations peuvent être partie prenante pour la mise en œuvre de telle ou telle politique. Les groupes professionnels sont alors analysés, avec leurs propres visions du monde, leurs croyances, leurs souhaits vis-à-vis des politiques publiques. Les discours et les interactions entre les acteurs prennent une place éminente [15]. Dans ces configurations, une dimension cognitive (notions, représentations, etc.) et une dimension organisationnelle (institutions, procédures, etc.) sont habituellement distinguées [16].

On peut prendre comme point de départ les actions opérées « par le bas » par différents acteurs qui exercent leur relative autonomie et peuvent manifester leurs motivations, voire leurs revendications [17]. Sur ce point, l’apport de la sociologie américaine issue de l’école dite de Chicago est central dans l’analyse de la construction des problèmes sociaux. Ceux-ci ne se réduisent jamais à des conditions objectives car ils engagent des définitions promues par des « entrepreneurs de cause » ou « entrepreneurs de problèmes » qui nomment la question, identifient des responsables du dommage et énoncent des revendications [18]. Howard Becker est sans doute le sociologue américain qui a le plus insisté sur le rôle de ces acteurs de « base » et a été attentif au déroulement des campagnes morales ou aux accusations de comportements déviants aux États-Unis [19]. Dans une approche plus large des entrepreneurs de cause, on repère des collectifs ou des réseaux qui cherchent à promouvoir des représentations spécifiques, à mobiliser pour diffuser leurs convictions et même à fonder des décisions politiques en influençant des institutions [20]. Des acteurs reconnus comme experts et agissant comme « définisseurs de situations et de réponses » peuvent aussi jouer un rôle dans l’espace public en faisant état de leurs diagnostics sur des questions controversées [21].

Ces analyses à dimension internationale nous suggèrent de mettre à l’épreuve la distinction de deux processus de politique éducative, en privilégiant une dimension cognitive caractérisée par l’analyse de la place occupée par les besoins éducatifs spéciaux dans les discours publics. Nous faisons l’hypothèse que l’importation de l’expression en France suit des processus sociopolitiques qui peuvent se schématiser par deux mouvements, l’un du bas en haut, l’autre du haut en bas. Dans le premier cas, agissent des acteurs « de base » impliqués dans la formation des professionnels de l’éducation et plus exactement de l’éducation spécialisée, ce sont des acteurs militants de la cause des besoins particuliers. Dans le deuxième cas, attesté par des textes officiels, le processus est plus classique : il provient de la hiérarchie administrative qui introduit secondairement et très partiellement le recours aux besoins particuliers, sans en faire un référentiel central.

Un premier processus Bottom up

Une question de vocabulaire, ou plutôt de traduction, se présente immédiatement : les besoins sont-ils « spéciaux » ou « particuliers » ? Quel transfert a été opéré pour passer de l’expression de langue anglaise et diffusée internationalement à l’usage devenu courant en français ? Vraisemblablement, ce transfert a eu lieu dans les interactions entre l’Agence européenne pour le développement de l’éducation des personnes ayant des besoins particuliers, créée en 1996, et le Centre national d’études et de formation pour l’enfance inadaptée (CNEFEI) qui en était le représentant en France. Le vocabulaire du « spécial » restait trop marqué par l’histoire de l’enseignement ségrégatif des enfants handicapés pour qu’il soit adopté sans ambiguïté par une expression qui visait, au contraire, une ouverture vers les établissements scolaires ordinaires. En effet, les années 60 et suivantes ont été marquées en France par une profonde mise en doute du spécial - ségrégatif. L’usage du « particulier » au lieu du « spécial », au-delà de l’aspect rhétorique, venait à point nommé pour signifier une différence et non une exclusion.

Le CNEFEI, comme institut de formation spécialisée à dimension nationale, s’est fait le relais principal de l’innovation de l’expression « besoin éducatif particulier - BEP » [22], en connexion avec des acteurs divers impliqués à différents niveaux dans le secteur intitulé à l’époque « adaptation et intégration scolaire » : des militants associatifs, des formateurs, des rééducateurs, des chercheurs, des inspecteurs à responsabilité locale, dont certains impliqués dans des collaborations internationales, par exemple avec l’Unesco. Ce sont les acteurs des formations professionnelles spécialisées au sein de l’éducation nationale qui ont été les utilisateurs et les diffuseurs principaux de l’expression et non les instances centrales ou même déconcentrées du ministère de l’éducation [23].

Deux documents des années 2000 sont emblématiques de cette diffusion des besoins particuliers. Un premier exemple est celui d’un numéro spécial de la revue du centre de formation déjà évoqué, précisément consacré aux besoins éducatifs particuliers [24]. Une très large place y est consacrée aux témoignages européens sur les besoins éducatifs particuliers (Angleterre, Italie, Suède, Portugal, Allemagne, etc.). Cette mise en perspective internationale renforce le rôle de pivot du centre de formation et de sa revue dans l’importation légitimée de la notion. On y souligne que la notion est une « idée émergente » en France et que ce sont les réseaux de personnes ressources et non les injonctions légales et institutionnelles qui peuvent faire avancer de nouvelles conceptions ou de nouvelles pratiques [25]. D’autres auteurs rappellent que l’expression permet de s’affranchir du modèle médical mais aussi d’adopter une approche par la situation de handicap ou de difficulté. La prise en compte du cadre contextuel ou relationnel ne situe plus la personne dans une caractérisation constitutionnelle et évite les risques de stigmatisation [26].

Un deuxième exemple est celui d’un travail collectif au sein d’une conférence dite de consensus portant sur la scolarisation des élèves « en situation de handicap » [27]. Entre le document précédent et celui-ci, la loi de 2005 a entrainé une réflexion critique sur la définition du handicap inscrite dans la loi et a suscité un plus large débat sur les droits fondamentaux des personnes handicapées. Ce qui explique que la conférence de consensus ait eu comme premier objet central le handicap et même sa reformulation en termes de situation de handicap. En réalité, le bilan historique présenté et l’apport des expériences étrangères a vite mis l’accent sur la nécessité de reformuler les définitions : handicaps ou besoins éducatifs particuliers ? Selon la majorité des participants, le recours à la dernière formulation ouvrirait à l’élucidation des besoins d’apprentissage au-delà des troubles apparents et à l’adoption d’une visée universalisante de l’école. Selon les auteurs les plus convaincus, l’appropriation du nouveau vocable présenterait l’avantage de porter un regard neuf sur l’élève, quel qu’il soit, y compris en cas de maladie ou de handicap, de forger un langage commun « à l’abri des querelles de secret médical, des classifications, fussent-elles internationales, et des risques d’étiquetage », de suivre « les méandres du développement propre à chaque élève », et, bien entendu, d’entraîner démarches pédagogiques et formations professionnelles elles-mêmes enrichies par les échanges internationaux [28].

Dans les deux exemples précédents, nous avons affaire à un processus de réflexion critique, très ouverte à la collaboration internationale, qui implique des acteurs qui agissent « d’en bas », en dehors de contraintes administratives, mais dont on peut penser qu’ils ont permis d’influencer diversement et indirectement des cadres hiérarchiques en facilitant l’importation en France des manières innovantes pour penser :

• les handicaps et les difficultés scolaires par l’expression englobante des besoins éducatifs particuliers ;

• les politiques éducatives selon une orientation dite inclusive, plus que par l’intégration scolaire [29].

Ces exemples manifestent des types d’expertise très largement autonomes où des acteurs ont été diversement sollicités pour leurs compétences et même pour leur réputation dans le domaine, sans avoir été liés à une demande administrative venant d’en haut. Selon la typologie des expertises proposée par Robert Castel [30], nous serions ici face à des expertises « instituantes » ou « constituantes », où opèrent des choix de valeurs, différentes des expertises « mandatées » où le savoir expert est « pourvoyeur d’informations » dans une position d’extériorité par rapport à une institution demanderesse [31].

Un deuxième processus top down

Dans le processus « de haut en bas », il s’agit de la diffusion de savoirs d’injonction administrative où la problématisation n’est plus de mise. Alors que les savoirs précédents sont des savoirs d’expertise documentés, des savoirs réflexifs mis en débat dans des réseaux, on passe à des savoirs normalisés sur les besoins particuliers, pris comme des allants de soi.

Toutefois, les textes officiels qui se rapportent à l’éducation ou au handicap n’ont pas mis au centre de leurs propos les besoins particuliers. En ce sens, le statut de l’expression est radicalement différent de la notion de handicap dont on a pu dire qu’elle était devenue un « référentiel d’action publique » et que le handicap « avait fait loi » [32]. Les lois sur les personnes handicapées ou sur l’éducation ont bien traité, de manière très progressive, des orientations éducatives dites « inclusives » mais elles ne font allusion ni à la notion générale de besoin, ni à celle plus limitée de besoin éducatif. Les besoins éducatifs particuliers n’ont pas constitué une catégorie autonome [33].

La publication de circulaires ministérielles de l’éducation est une voie administrative traditionnelle « de haut en bas ». Révèle-t-elle une pénétration progressive des besoins éducatifs particuliers ? Le « cahier des charges » relatif aux contenus de formation dit « spécifique » publié en 2006 et destiné aux instituts de formation intitulés à l’époque « instituts de formation des maîtres » fait explicitement référence aux élèves à BEP. Il semble se dessiner timidement une option politique qui valoriserait la notion en développant une tentative de catégorisation qui établirait une sorte de continuum entre les difficultés scolaires [34]. En réalité, la révision ultérieure de ces textes sur les formations associe nettement les besoins particuliers aux situations de handicap en lien avec la politique de l’école inclusive. En 2020, on peut lire dans un nouveau cahier des charges : « la mise en place de l’école inclusive vise à assurer une scolarisation de qualité pour tous les élèves de la maternelle au lycée, au plus près de leurs besoins éducatifs particuliers. » De leur côté, les circulaires du ministère de l’éducation dites « de rentrée » sont des textes impositifs qui annoncent les axes principaux de la politique ministérielle à appliquer prochainement. Or, elles mettent sous silence la référence aux besoins particuliers, en consacrant l’expression, pourtant non validée par la loi, de « situation de handicap ». S’il est question de cohésion sociale ou d’école pleinement inclusive, d’égalité des chances ou de bien être, selon les circulaires, la référence aux besoins particuliers semble s’être estompée en ignorant les pratiques des professionnels de l’éducation qui y font pourtant référence de manière spontanée. De même, le « Vademecum de rentrée scolaire » édité en 2025 principalement par la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) et secondairement par les ministères concernés, dont celui de l’éducation, met l’accent sur l’objectif de « sécuriser » la scolarisation des enfants en situation de handicap en se référant à une grille d’observation des compétences attendues d’un élève au regard des compétences attendues pour la plupart. Le BEP n’est évoqué que de manière très discrète au profit d’une valorisation de l’application numérique dite « parcours inclusif » et des renvois à de bonnes pratiques.

Ce sont les professionnels de l’enseignement spécialisé qui maintiennent le plus les préoccupations à la fois notionnelles et pratiques induites par la référence aux besoins particuliers. Considérés officiellement comme experts dans l’analyse des besoins particuliers et dans les réponses à construire, ils représentent un secteur attaché à un renouvellement des débats critiques qui prolongeraient les premières importations de la notion par différents réseaux. Dans la période récente, les réseaux des professionnels de l’aide spécialisée et, plus précisément, la fédération nationale des rééducateurs de l’éducation nationale (FNAREN), ont maintenu ce même souci d’analyse critique des besoins particuliers en la mettant en regard de la rhétorique généralisée sur l’école inclusive [35].

Le moins que l’on puisse dire est que la voie administrative traditionnelle du « haut en bas », allant des responsables hiérarchiques vers les administrés, n’a guère été prolixe sur les besoins particuliers qui ont fait seulement une entrée discrète dans des textes de la fin des années 2000. Ultérieurement, et surtout à partir de la loi de 2005 sur les personnes handicapées, les références ont porté principalement sur la « situation de handicap ». De manière encore marginale, la « difficulté scolaire » est invoquée pour orienter le travail des professionnels spécialisées fonctionnant en réseau, précisément sur les élèves en difficulté (RASED) [36] et sur leur formation (diplôme du CAPPEI) [37]. Si la notion plus globale de besoin apparait au hasard des nouveaux ministres (par exemple avec la tentative controversée de l’instauration des groupes dits « de besoin »), c’est sans référence conceptuelle ni perspective de comparaison internationale pour asseoir une éventuelle réforme. Le maintien de la clarification des enjeux de connaissance sur la notion de besoin éducatif particulier émane encore aujourd’hui de professionnels dans leurs autonomies associatives ou syndicales, en contraste avec les responsables administratifs qui en paraissent bien distants.

Le temps des évaluations gestionnaires

Un troisième processus est à l’œuvre, bien différent des précédents, qui leur succède, et qui est en conformité avec les orientations gestionnaires contemporaines. Il émane d’une instance qui n’est ni associative ni ministérielle, mais d’un organisme public autonome institué en 2014 en charge du financement et de l’accompagnement des politiques publiques à destination des personnes âgées et handicapées. La Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) se présente ainsi à la fois comme une caisse dans le sens financier du terme, principalement à destination des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH), et comme un organisme de réflexion sur les mesures à adopter pour faciliter l’autonomie des personnes. Dans ce dernier cas, la CNSA a initié des rencontres internationales visant à préciser les modalités d’évaluation des besoins des personnes pour mettre en place les accompagnements. D’où la formule utilisée : « évaluer pour accompagner. » 

Dans cette perspective d’évaluation, la CNSA a développé en 2008 un guide pour repérer les besoins de compensation des personnes handicapées, la notion de compensation étant directement référée à la loi de 2005 sur les personnes handicapées [38]. L’objectif affiché était de fournir un outil qui soit commun aux différentes maisons départementales des personnes handicapées en vertu d’une démarche d’équité du traitement des demandes de compensation sur l’ensemble du territoire. De manière clairement exprimée, il fallait normaliser les réponses possibles en explorant pour chaque personne des domaines d’application tels que le secteur professionnel, le scolaire, le médical, le contexte de vie. On voit donc que, dans une telle démarche, l’invocation des besoins de la personne est soumise à une procédure évaluative qui soumet l’observation à une normalisation des données [39].

Les besoins sont donc envahis par la perspective évaluative et gestionnaire, ce qui est un renversement considérable par rapport aux processus précédents, y compris le processus ministériel qui insérait le besoin éducatif dans les nécessités de formation professionnelle. Désormais, l’argument de l’efficacité et celui du traitement équitable prennent le dessus, comme dans l’ensemble des contraintes institutionnelles gagnées par la volonté d’uniformiser. Le credo moderniste de la gestion non seulement des choses mais aussi des hommes vient à point nommé pour subvertir les autonomies professionnelles et les réduire à l’application de critères planifiés d’en haut.

Sur les élèves solarisés, l’application d’une grille d’évaluation du même type a été entreprise et publiée en 2015 sous le titre « Guide d’évaluation des besoins de compensation en matière de scolarisation (GEVA-SCO). » [40] On y retrouve l’argument de la nécessité d’homogénéisation et de coopération : avoir un langage commun, une observation partagée sur la situation d’un élève handicapé. Le recueil d’informations relatives au parcours de scolarisation ou de formation devrait permettre d’évaluer les besoins de compensation. Pratiquement, à partir de l’utilisation d’un manuel, les données recueillies sur un élève concernent les étapes de la scolarisation, les accompagnements, les aménagements pédagogiques et, sous l’angle du sujet élève, la réalisation d’activités en autonomie ou non. Le document final est censé être le document unique et synthétique qui accompagne la demande adressée à la maison départementale des personnes handicapées qui pourra identifier à son tour les besoins de compensation de l’élève et prendre des décisions d’orientation, en principe en concertation avec la famille.

Une analyse fort bien documentée de cette grille a été publiée sous la responsabilité d’un petit groupe de chercheurs, principalement de sociologues [41]. Les auteurs ont pris leurs distances par rapport à l’objectif affiché dans le projet initial de la grille, c’est-à-dire non de chercher à savoir si l’outil était efficace ou non, mais plutôt de comprendre ses modes d’appropriation par les acteurs de la scolarisation. La grille d’évaluation s’inscrit dans une perspective de rationalisation des critères descriptifs (mettre une croix dans une case) où les acteurs concernés doivent construire des consensus en vue de la transmission des expertises finales. Les principaux reproches adressés par les auteurs à l’application de la grille se résument à deux points qui rappellent étroitement les analyses critiques déjà apparues en Angleterre à propos des special needs. D’une part, la grille repose sur une vision individualisante des élèves, une conception essentialiste de leurs difficultés, attachées à eux-mêmes. D’autre part, malgré l’apparent souci des promoteurs de la grille de tenir compte des situations locales, le rôle de l’environnement est passé sous silence ou rabattu sur la conformité aux normes scolaires et à l’accomplissement du « métier d’élève ». La conception administrative et technique sous-jacente à la grille « perpétue une vision essentialiste de la difficulté scolaire privilégiant la compensation au détriment des facteurs propres à l’accessibilisation pédagogique et sociale de l’environnement scolaire. » [42] Les mêmes auteurs précisent encore leurs critiques en ces termes, en citant Henri-Jacques Stiker [43] : « Le GEVA-SCO prolonge, dans une certaine mesure, la logique réadaptative au détriment de l’adaptation du système éducatif à l’hétérogénéité scolaire, telle que revendiquée par l’ambition inclusive. » [44] En conclusion, le rapport considère que l’utilisation concrète de la grille a mené les acteurs à prendre la notion de besoin appliquée aux élèves comme un besoin de service exprimé en termes d’aménagements individualisés ou de soutiens. Dès lors, les codes socio-scolaires s’appliquent en valorisant la performance, les facultés cognitives et les capacités sociales. Ajoutons que l’utilisation d’une grille normalisée d’items conduit inévitablement, malgré les bonnes intentions des initiateurs, à une vision très cadrée des personnes, fort différente d’une mise en récit de biographies, pourtant revendiquée par certains acteurs interviewés dans cette enquête qui mettent en valeur l’importance de la compréhension fine des personnes et des familles [45]. On rejoint ici la nécessité de revaloriser le savoir narratif face à l’envahissement des procédures normalisantes et à l’enfermement dans des grilles. D’où ces revendications en faveur de la place du récit, par exemple chez Roland Gori : « … nous devons redonner au récit et à la parole vivante, la place qui était la leur et que le système technicien de l’information tend à leur retirer » [46]. Ou encore ces propos encore plus incisifs du même auteur citant Barbara Cassin : « Nous devons concrètement arrêter la folie évaluation, faire objection à toutes les échelles, tous les thermomètres, instrument de mesure et de torture, qui placent l’ensemble de nos vies derrière les grilles » [47].

Un autre projet sous le sigle SERAFIN-PH se situe dans la même perspective évaluatrice et gestionnaire mais il présente l’originalité d’aborder de front la question du besoin en tant que notion. Lancé à partir de 2014, le travail collectif vise la réforme de la tarification pour les établissements et services médicosociaux [48]. Cette fois-ci, la CNSA est toujours partie prenante mais le ministère concerné n’est plus le ministère de l’éducation mais celui des affaires sociales ou encore le secrétariat d’État chargé des personnes handicapées. Pour asseoir cet objectif à long terme, les initiateurs du projet mettent d’abord en chantier une réflexion sur la notion même de besoin en présupposant que les éclaircissements et surtout les classifications opérées sur les besoins des populations permettraient d’en tirer des conséquences solides sur les modalités de financement du secteur médico-social [49]. 

La justification avancée pour se centrer d’abord sur la notion de besoin est qu’en principe une appréciation des besoins des personnes doit présider à l’allocation de ressources dans le secteur. Or, le paysage actuel du secteur est estimé « cloisonné et morcelé » et ne répond pas à la demande d’équité de traitement. Au contraire, il engendre des inégalités non seulement sur le territoire mais surtout dans l’accompagnement des personnes : « pour être équitable, l’allocation de ressources liée à l’accompagnement doit être proportionnelle à la mesure des besoins des personnes accueillies [50]. »

Le travail mené par le groupe consistait d’abord à définir le besoin en général pour élaborer une nomenclature de description des besoins [51]. Cette ambition menait à recenser les approches du besoin dans différentes disciplines (en économie, en psychologie) ou dans des champs d’intervention (dans le domaine sanitaire ou médico-social) et à reconnaître qu’il n’y a pas de définition unique du besoin. Cela menait à se rabattre sur l’apport de la classification multidimensionnelle dite CIF (Classification Internationale du Fonctionnement, du handicap et de la santé, 2001). Mais le poids du cadre législatif français (loi de 2005) obligeait à faire état des contraintes à la fois notionnelles et gestionnaires, complémentaires à la notion de besoin : par exemple les demandes adressées à la maison départementale des personnes handicapées, le projet ou le parcours de vie, le projet personnalisé de compensation. Des étapes administratives contraignantes se situeraient donc « en amont de la description des besoins » comme « des conditions nécessaires à la description des besoins. » [52] La conclusion tirée de cette élaboration est que le critère essentiel du besoin réside dans l’écart à la norme pour réaliser une activité ou participer socialement [53].

Cette vision traditionnelle normalisatrice que l’on trouvait déjà dans la grille d’évaluation de la scolarisation est confirmée et repose sur l’assimilation de la norme à la conformité par rapport au plus grand nombre. La dimension de valeur et d’inventivité vitale inscrite dans une autre conception de la norme se trouve ici escamotée. En conséquence, les nomenclatures élaborées dans un grand luxe de détail visent à une description conformiste des besoins à disposition des différents partenaires : « une classification de l’ensemble des besoins qui pourraient se manifester chez les personnes [54]. » On trouve ainsi une répartition des besoins entre ceux qui se réfèrent à la santé physique ou psychique, ceux qui ont trait à l’autonomie, enfin ceux du domaine de la participation sociale. Les besoins en lien avec la scolarisation et la formation font partie de cette dernière composante, mais dans un item secondaire et séparés des « besoins transversaux en matière d’apprentissages ». On remarque, d’une part, que l’expression de « besoin éducatif particulier » n’est pas mentionnée, d’autre part, que les correspondances suggérées sont celles de la Classification Internationale du Fonctionnement – CIF, citée plus haut, comme si les nomenclatures présentées redoublaient celles de la classification internationale. Ces différences s’expliquent par le fait que l’objectif de SERAFIN-PH est d’aboutir à un prolongement très pragmatique vers des nomenclatures de prestations tarifaires. La logique exprimée et de « s’attacher aux besoins pour pouvoir en déduire les prestations en réponse [55]. » En d’autres termes, dans cette même logique, les prestations fournies doivent « combler les écarts » et se concrétiser par des estimations de coûts financiers. Des fiches détaillées sont fournies à l’appui de ce deuxième type de nomenclature, avec certains professionnels désignés comme destinataires, par exemple les psychologues, les pharmaciens, les rééducateurs etc. pour les prestations désignées globalement « de soins et d’accompagnement ». Enfin, pour couronner le tout, un dernier « bloc » est une description de modalités du pilotage et des « fonctions supports » : gestion, management, coopération. La logique managériale, mentionnée explicitement à la fin des nomenclatures, est donc ce qui gouverne l’ensemble de ce travail de description et de classification. Ce qui est parfois dénommé « dictionnaires » dans le texte publié est en réalité une mise à disposition bureaucratique d’orientations idéologiques en direction des acteurs professionnels qui se trouvent contraints et mis à distance de travaux scientifiques portant à la fois sur les personnes et sur leurs accompagnants.

En 2025, où en est le projet SERAFIN-PH ? Le modèle tarifaire suggéré par les nomenclatures devrait progressivement être mis en application dans les services et établissements. Il s’agirait de « passer d’une logique de gestion des flux à une gestion personnalisée, centré sur les projets de vie et les droits fondamentaux. » Les services et établissements sont appelés à s’inscrire dans ce projet dès maintenant en satisfaisant aux demandes d’information statistiques qui piloteront leurs futures dotations budgétaires (selon les prestations délivrées et le profil des personnes accompagnées) [56].

Le bilan à tirer de ces grilles d’évaluation est la radicale opposition entre deux types de classifications, celles qui sont guidées par le désir de connaitre, et celles qui sont pilotées par le souci administratif de gérer et d’uniformiser. Dans le cas de SERAFIN-PH, une vaste et ambitieuse opération administrative s’est attelée à la tâche de définir les besoins pour les référer à de futures prestations tarifaires. Dans le cas des évaluations GEVA et GEVA-SCO, les grilles soumises aux divers acteurs sociaux ont eu pour ambition d’uniformiser les informations et de classer pour gérer au mieux. Très clairement, ces opérations de classement des besoins et ces grilles d’évaluation des personnes relèvent de ce que Pierre Bourdieu nomme « le système des schèmes classificatoires », qu’il oppose « à un système de classement fondé sur des principes explicites et explicitement concertés ». S’il doit y avoir une maitrise savante, celle-ci « demande la construction d’un système de classement à la fois cohérent et adéquat à la réalité sociale [57]. » Des analyses critiques sur les catégorisations dans le champ de l’intervention sociale parviennent à des oppositions du même ordre [58] : les catégories analytiques comme instruments de connaissance ne sont pas assimilables à des catégories pragmatiques comme instruments hybrides mi-cognitifs mi-administratifs, encore moins à des catégories gestionnaires soumises à l’objectif de l’efficacité.

Conclusion

Dans la construction de la notion de besoin éducatif particulier, on est passé d’une réflexion psycho pédagogique amorcée en Angleterre pour éviter le vocable de la déficience, poursuivie en France par des acteurs impliqués dans la formation des professeurs et, plus encore, dans la formation des spécialistes de l’aide, à des orientations évaluatrices et gestionnaires sur le besoin de compensation du handicap, et finalement sur la définition de prestations financières. Devant un tel constat, on peut défendre l’idée d’une dérive de la réflexion d’origine vers une volonté administrative cadrée par les injonctions d’efficacité et d’uniformisation des pratiques. Les enjeux proprement cognitifs ont été progressivement mis en sommeil ou, plus exactement, soumis à des essais de définition et de classification des besoins, ils ont été submergés par des objectifs normatifs en vue des conséquences financières pour les établissements et services. La perspective réflexive sur la notion globale de besoin, parfois revendiquée, s’est trouvée parasitée par des perspectives d’un tout autre ordre, par la mise en chantier de nomenclatures visant des engagements financiers. Les besoins éducatifs particuliers et, plus généralement, les besoins, deviennent des savoirs non questionnés, car d’évidence hiérarchique. Les savoirs sollicités basculent de savoirs réflexifs et critiques vers des savoirs normalisés d’institutions et vers des injonctions administratives. Dans la construction politique des besoins particuliers, le vent a tourné en faveur de la gestion des hommes. Dans ces opérations, les acteurs concernés changent à leur tour, ce ne sont plus des chercheurs qui sont à l’œuvre, ni même des experts sollicités pour participer et fournir leur analyse selon leur champ de savoir, mais des administrateurs attentifs aux dispositifs législatifs et réglementaires et à leur application [59].

On constate aussi que la notion d’inclusion scolaire a pris le dessus sur celle de besoin éducatif particulier, surtout depuis la loi de 2013 sur la refondation de l’École de la République. Mais cette extension du vocable de l’inclusion ou de l’expression d’éducation inclusive, diffusée internationalement, prête à de nombreuses équivoques et présente à son tour des risques de dérives gestionnaires au détriment d’approches cliniques attentives aux personnes elles-mêmes. En ce sens, l’analyse de la construction du besoin éducatif particulier peut être considérée comme une contribution à une critique de la raison inclusive dans le champ de l’éducation, si l’on entend par critique non une vision en négatif, mais la recherche des conditions de possibilité de l’éducation inclusive visant la diversité des personnes [60].

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