Les grandes transformations du « social en actes »

Comment caractériser le « social en actes » ? En général, on fait du mot social un adjectif facilement et largement utilisé comme une simple variable, sans grandes précautions d’usage. Et pourtant, c’est aussi, de façon plus matérialiste, un espace/temps historique spécifique, sur un terrain donné, d’un ensemble complexe de pratiques qui s’en réclament. Au sens de Bourdieu, il s’agit là d’un champ défini comme un « espace structuré de positions qui peuvent être analysées indépendamment des caractéristiques de leurs occupants » [1]. Concrètement, on observe en effet qu’un tel domaine est aussi traversé par de nombreuses tensions avec d’autres acteurs au-dedans comme au-dehors et exposé à diverses régulations internes et surtout externes. Dans ce vaste espace/temps, le travail du social professionnalisé et spécialisé, fruit de la division sociale du travail (dit simplement travail social pour faire court) est un sous-ensemble de cet agir social tout à fait singulier. Or, ce travail social et ses partenaires sont aujourd’hui aux prises avec une grande transformation visant leur légitimité, leurs compétences et leurs savoir-faire. C’est même une reconfiguration systémique de l’ensemble des actuelles pratiques institutionnelles et professionnelles sur le terrain du social.

Historiquement parlant, cette grande transformation contemporaine n’est cependant pas la première, surtout si l’on prend en compte l’ensemble des actions dirigées vers le social ou s’autorisant du social. Il nous paraît donc nécessaire de remonter même rapidement au début du XX^e siècle et même à l’époque de la Révolution française. On peut d’ailleurs observer qu’une grande transformation d’envergure apparaît dans notre pays à peu près tous les cents ans ! En utilisant un tel cadrage sans doute discutable, pour exposer les caractéristiques propres à chaque grande transformation, il va nous falloir mobiliser autant de sociologie historique que de sociologie politique.

1800 : une révolution juridique

En pleine Révolution française, sont notamment adoptés différents droits sociaux (droits des citoyens, droits de la majorité (majeurs vs mineurs), droit d’assistance pour répondre à la mendicité, droit des orphelins, droit des enfants dans la famille, droit à l’instruction [2], droits des sourds et muets, code civil et nouvelles normes concernant le mariage et le divorce, etc.). Inversement, depuis la loi Le Chapelier, les corporations sont interdites. Cette riche production normative sera certes en partie réduite ou remaniée après la Révolution, particulièrement sous Napoléon, mais des suites apparaissent avec la Seconde République de 1848, pour faire face à la question ouvrière qui progresse, avec notamment les ateliers nationaux qui furent un échec mais qui ont consolidé l’idée de droit du travail et la conscience sociale, sur fond d’égalité et de fraternité [3]. Cependant l’institutionnalisation publique reste faible durant tout le siècle, si bien que la philanthropie et la bienfaisance privée, bourgeoise et/ou catholique, continue de se développer avec le soutien des sphères dirigeantes. C’est même une question très politique entre les traditionalistes et les républicains [4]. De professionnalisation, il n’est guère question, sauf à rappeler quelques précurseurs (s’agissant, par exemple, pour les enfants à la marge, des Itard, Seguin, Bourneville [5] ou, sur le plan judiciaire, du travail de quelques juristes sur le statut des enfants orphelins, abandonnés ou maltraités [6], etc).

1900 : une progressive institutionnalisation

La Troisième République apparaît comme un autre grand moment de bascule, souvent abordé sous l’angle de l’État providence [7]. Sur fond de consolidation de l’État avec les services publics, de développement industriel et de mouvements sociaux (ouvriers, familiaux, philanthropiques, etc.), cette période se caractérise en effet par la mise en œuvre de certaines promesses de la Révolution, restées ineffectives. Elle innove également tant du point de vue doctrinal (solidarisme, solidarité nationale qui prolongent et précisent la fraternité de la doctrine républicaine) que législatif et réglementaire, ajoutant notamment aux approches encore très assistancielles une problématique de l’assurance mieux fondée en droit. Cette politique publique réformiste sur le front des multiples questions sociales, telles que perçues alors, favorise un développement institutionnel, modérément public et surtout concédé aux associations qui bien souvent œuvraient déjà dans ces domaines [8]. En même temps, elle favorise les débuts d’une professionnalisation singulière, bourgeoise et féminine, avec différents métiers qui seront plus tard rassemblés sous la bannière de l’assistance sociale. La France n’est pas seule à connaître ce type de développement mais c’est à Paris que se tiendra en juillet 1928 la première Conférence internationale du service social.

La liste des nombreuses initiatives sociales, au sens large, sous l’autorité de l’État républicain jusqu’à la guerre 14-18, est très éloquente : libertés syndicales, école gratuite, laïque et obligatoire, protection de l’enfance aux plans civil et judiciaire, reconnaissance des sociétés de personnes (Loi de 1901 pour les associations, mutuelles, coopératives, etc.), assistance à l’enfance, séparation de l’Église et de l’État, création à l’école des classes de perfectionnement, autonomisation du droit des mineurs délinquants et juridictions ad hoc, soutien des familles « nombreuses et nécessiteuses », droit des femmes enceintes, etc. Viendront un peu plus tard, les retraites, la politique familiale, etc.

À la même époque, les ressources cognitives ne manquent pas. Outre le capital de Karl Marx et la doctrine sociale d’Église de Léon XIII, présents jusque dans le programme de formation des premières assistantes sociales, d’autres développements de type scientifique voient également le jour : la démographie ; la sociologie de Durkheim, théoricien, lui aussi, de la « solidarité organique » et ses élèves ; Freud fait son apparition en Autriche mais n’est encore guère connu ; la psychologie et la neuropsychiatrie infanto-juvénile bataillent déjà [9] ; des théoriciens du droit fondent le service public comme principe général [10] ; sans oublier les productions plus militantes des syndicats et de certaines grandes associations.

Malgré les changements politiques, les grandes guerres et les crises en tous genres, cette forte impulsion engendrera beaucoup d’autres initiatives tout au long du XX^e siècle : invention du prix de journée comme système conventionnel qui sécurise les associations d’action sociale contrairement aux subventions trop aléatoires et discrétionnaires ; mouvements de jeunesse et naissance des animateurs socio-culturels sous le Front populaire ; diplôme d’État pour les assistantes sociales en 1938 ; doctrine de l’enfance inadaptée et apparition des éducateurs spécialisés pendant la seconde guerre mondiale [11] ; côté justice, après 1945 et la fermeture des maisons de correction [12] : création de l’Éducation surveillée et spécialisation des juges pour enfants ; aux même dates, création de la Sécurité sociale à base paritaire (cotiser selon son travail et être protégés selon ses besoins) ; à la fin de la décennie 40, irruption des parents d’enfants inadaptés mentaux délaissés par les politiques publiques [13] ; sous la 5^e République, en matière de protection, complémentarité tendue entre la Justice des mineurs et l’administration de l’Aide sociale à l’enfance ; puis intégration du social dans la planification et administration dédiée, conventions collectives, nouveaux métiers et diplômes d’État, développement de la formation professionnelle, « complicité adverse » [14] avec l’université [15], etc.

C’est là une série impressionnante qui s’achèvera peu après l’apparition en 1974, pour un peu plus de trois ans seulement, d’un secrétariat en charge de l’action sociale, création saluée alors par les acteurs de terrain comme une reconnaissance pleine d’espoir. Elle est suivie de textes importants en faveur des personnes handicapées ou sur des institutions sociales et médico-sociales mais aussi en matière de formation avec l’apparition des Instituts régionaux de formation au travail social – IRFTS, ancêtres des IRTS actuels [16] et la création en 1978 du Diplôme supérieur du travail social (DSTS) et son triptyque Cadres/Formateurs/recherche.

Les premières années du septennat de Valéry Giscard d’Estaing sont non seulement libérales mais aussi sociales (abaissement de la majorité à 18 ans, loi Veil qui dépénalise l’interruption volontaire de grossesse, divorce par consentement mutuel, etc.).

Au plan cognitif, c’est également une période très productive, qu’inaugure – mais c’est sans doute discutable – un numéro de la revue Esprit en 1972 : « Pourquoi le travail social ? » où se croisent des professionnels, quelques chercheurs et des intellectuels (Michel Foucault, par exemple). Ce numéro sera republié deux fois avec une mention additionnelle « Normalisation et contrôle social » puis republié une dernière fois avec le premier titre. Sans abuser, on peut dire que travail social faisait ainsi une entrée dans la lumière et devenait également un objet légitime de politique mais aussi de recherche.

Quoi qu’il en soit, la série des livres réalisés et diffusés pendant cette dernière période est abondante quoique hétérogène. De ces années 1970, studieuses et prolifiques, peuvent se dégager six grands domaines qui parfois se répondent, se complètent mais aussi sont en concurrence sur le marché des idées sociales et des politiques publiques.

Des travaux empiriques en socio-histoire fortement segmentés (métiers, associations, institutions, pratiques de terrain, etc.). Des travaux concernant différentes populations ou domaines visés (délinquance, enfance, handicap, psychiatrie, exclusion, famille, sexualité, etc.). Partant de cas concrets, des travaux plus militants d’analyse et de critique des finalités autant que des contradictions propres au travail social, aux dispositifs de formation, aux institutions majoritairement sous statut associatif. Des travaux de réflexion et de propositions sur les bases, les moyens et les évolutions souhaitables d’une politique publique d’action sociale et de solidarité nationale [17], pendant que d’autres sont engagés sur le terrain du management, de la gestion des politiques et des institutions délégataires (indicateurs sociaux, planification, études de Rationalisation des choix budgétaires ou RCB, mais aussi Tableaux de la solidarité, sociologie des organisations, gestion des conflits [18], etc.). Au final, les auteurs les plus souvent mobilisés sont par ordre alphabétique : Pierre Bourdieu, Robert Castel, Michel Crozier, Jacques Donzelot, Michel Foucault, René Lourau, Alain Touraine, Gilbert Vincent, etc.

Cette forme professionnalisée et spécialisée de travail du social est donc née de la seconde grande transformation, souvent en application des acquis non réalisés de la première, un siècle plus tôt. Résultat, ce social en actes-là (ou travail social), caractéristique du XX^e siècle, peut être ici décrit comme une féconde combinaison historique, mais fragmentée et fragile, d’au moins quatre supports principaux, correspondant à des périodes distinctes dont il hérite et à des actes différenciés qu’il a soutenus, intégrés et parfois réinventés, à savoir : du droit, de l’institution, des savoirs et une certaine éthique de la relation dans l’acte souvent qualifiée de clinique [19]. Travailler de la sorte dans et/ou sur le social ne peut donc pas être réduit à une simple qualité d’âme ou des valeurs dont certains seraient naturellement ou culturellement dotés. C’est à la fois un dépassement et une intégration de toutes les formes de philanthropie, notamment catholique. On a là une construction sociale historique géniale [20] et performante, mais ne bénéficiant que d’une soutenabilité variable par la puissance publique.

2000 : un changement de paradigme

Cet héritage est aujourd’hui agressé par une troisième et actuelle grande transformation. Étant en cours, le recul analytique en devient plus difficile. Cependant, on doit essayer de problématiser les principaux changements intervenus dans le champ historique concerné, d’origine principalement externe et partiellement interne. Pour cela, il est judicieux de s’appuyer principalement sur la bascule que constitue l’adoption en 2001 à la quasi-unanimité du Parlement, alors dominé par la gauche [21], d’une loi majeure renouvelant profondément les modes d’allocations de moyens publics, dite loi organique sur les lois de finances ou LOLF, lesquelles n’avaient pas changé depuis 1962 [22]. Cette avancée législative révèle et organise un New Public Management à la française. Ce n’est cependant pas une orientation propre à la France. Elle intervient également dans les différentes démocraties, libérales mais encore sociales comme la nôtre, qui sont alors soumises plus ou moins intensément à une offensive néolibérale internationale et européenne visant bon nombre d’acquis et de savoir-faire, tout spécialement dans le domaine du social en actes sous ses différentes formes.

Dans la nasse néolibérale, il faut examiner deux aspects : d’une part, les conditions du progressif déclin imposées aux politiques et pratiques dites de solidarité organique caractéristiques de l’État social depuis la seconde transformation et, d’autre part, les effets destructeurs d’un fort individualisme désocialisant, accéléré par une numérisation imposée de façon presque ludique puis très vite devenue envahissante et aliénante. L’action publique est certes encore déclarée sociale, comme en témoigne en France l’adoption en 2000 et par ordonnance d’un Code de l’action sociale et des familles, entré en vigueur en 2005 [23]. Malgré cet affichage prometteur, en réalité l’action sociale se transforme. Elle n’est plus guère appuyée sur les demandes considérées comme légitimes des citoyens ayants-droit, directement ou relayées par les acteurs de terrain (associations et métiers), et s’engage dans une logique économique d’offre de services pour toute prestation, au nom d’un client rebaptisé usager en oubliant l’ayant-droit [24]. Cette nouvelle doctrine en marche ne reconnaît plus les processus d’institutionnalisation et de professionnalisation patiemment développés tout au long du XX^e siècle, avec des hauts et des bas. À juste titre, on peut y voir au contraire une volontaire marchandisation progressive de tout le « social en actes » et, à l’horizon, une réduction stratégique des métiers historiques au rang d’exécutants, voire de main-d’œuvre avant tout employable.

Pour explorer avec plus de précisions ce mouvement puissant, on essaiera de comprendre comment cette transformation radicale incarnée par la LOLF a été, dès avant cette date, progressivement et longtemps invisiblement imposée à tous les acteurs de terrain, mais aussi comment et pourquoi le travail social s’est lentement laissé délégitimer en externe et dévitaliser en interne. Autrement dit, on essaiera d’exposer et d’analyser quelques étapes de la pré-transformation, pour tout le « social en actes » institutionnels et professionnels, encore inspiré d’une solidarité nationale.

Retour sur la fin des années 1970

On peut facilement démarrer l’histoire factuelle de cette nouvelle étape au moment de la suppression du secrétariat d’État chargé de l’action sociale, alors piloté par René Lenoir [25]. On est en 1978 et a été nommé depuis deux ans un nouveau Premier ministre, universitaire et économiste d’obédience libérale, également ministre de l’Économie et des Finances, Raymond Barre. Il engage alors ce qu’on a dès alors assez vite qualifié de « politique de rigueur ». Toujours en 1978, un nouveau secrétariat d’État chargé de l’action sociale est même créé pour être confié à une autre titulaire qui n’en fera rien !

Puis, après 1981 et le succès de François Mitterrand face à Valéry Giscard d’Estaing, dès le premier gouvernement de Pierre Mauroy, va apparaître pour la première et dernière fois en France un ministère d’État de la Solidarité nationale, confié à Nicole Questiaux, énarque, membre du Conseil d’État, militante socialiste et auteur de plusieurs ouvrages de référence sur le social [26]. Pareille décision a évidemment été vécue comme un nouvel espoir par bon nombre d’acteurs de terrain, mais cet espoir sera vite douché par la démission de Nicole Questiaux dès 1982 pour cause de désaccord notamment sur les financements. Elle a tout de même laissé une « Adresse aux travailleurs sociaux » qui reconnaît et même renforce leur légitimité, mais qui ne sera guère suivie d’effets. Nicole Questiaux est alors remplacée par Pierre Bérégovoy pour un ministère requalifié très classiquement de ministère des Affaires sociales. Le social (re)devient ainsi un ensemble d’affaires !

Il faut se rappeler que Nicole Questiaux croisait dans les mêmes gouvernements Mauroy I et II, un certain Jacques Delors, économiste, autrefois centriste social (CFDT, gouvernement Chaban-Delmas), expert au Commissariat général du Plan, enseignant à l’ENA et défenseur des indicateurs sociaux [27], puis socialiste, élu européen, ministre de l’Économie et des Finances et futur président de la Commission européenne entre 1985 et 1995, lequel va poursuivre la politique de rigueur pour faire face à la crise du système monétaire européen [28].

Elle croisait aussi un certain Gaston Defferre, maire socialiste de Marseille, ministre de l’Intérieur, alors chargé de la décentralisation, un enjeu historique et surtout une promesse du Président, qui allaient enfin trouver leur réalisation. Le ministre envisageait alors très sérieusement une décentralisation significative d’une partie du social institutionnel et professionnel, en pensant d’ailleurs, selon Nicole Questiaux, qu’il ne trouverait guère d’opposition aux valeurs de proximité et de démocratie opportunément attachées à une telle grande réforme. Ce sera donc d’abord l’aide sociale à l’enfance (ASE) qui, dès 1986, se voit déplacée administrativement au niveau départemental sans accompagnement doctrinal sur la signification, les responsabilités et les enjeux d’un tel transfert qui démultiplie les territoires d’action malgré les grandes inégalités qui subsistent. En traiter en termes de « bloc de compétences » révèle bien la représentation purement technique qu’on se fait en haut lieu de ce domaine, comme s’il n’était pas depuis longtemps un des poumons de la protection sociale des enfants.

La décentralisation du social

S’ensuit une première étape de décentralisation du social, qui rebat les cartes dans un tout autre sens que celui de la solidarité nationale et bouscule progressivement l’architecture de tout le « social en actes » réalisé et professionnalisé.

Ce social en actes-là se voit ainsi sérieusement affaibli au plan politique, sans doctrine globale et transversale opposable, ni pour la politique dite d’action sociale, vite rebaptisée Affaires sociales, ni pour le couple organique qu’elle forme avec le travail social des métiers de terrain. Ce qui n’empêche pas, du moins en apparence, tout cet ensemble de continuer tant bien que mal à se développer avec de nouveaux objectifs (insertion, RMI, dépendance, Ville, etc.).

Cette prétendue décentralisation du social à la française a donc non seulement complexifié en la démultipliant cette branche de l’action sociale mais aussi validé les inégalités territoriales existantes, sans aucune forme de péréquation.

Très rapidement diverses interrogations sont apparues, avec plus de questions que de compréhension : quel crédit faire à l’argument de la proximité ou à la promesse de démocratie locale ? Dans ces conditions, que deviennent les actes socialisés, collectifs et professionnels, qui avaient nourri la solidarité nationale ? Plus précisément, pourquoi l’Aide Sociale à l’Enfance (ASE) se voit-elle déplacée au niveau départemental pendant que l’école ou la justice des mineurs restent des compétences centrales ? Trop peu régalienne sans doute ? La France n’étant pas en train de devenir une République de type fédéral, d’aucuns se sont même demandé s’il ne s’agissait pas là d’une sorte de déconcentration facile mais maquillée en décentralisation, à des fins de rationalisation des moyens publics, et qui préparait le terrain à la Loi Organique relative aux Lois de Finances (LOLF).

C’est ainsi qu’un ver est très tôt entré dans le fruit. Après le recours à moult consultants grassement rémunérés pour structurer les politiques des départements, pratiquement sans tradition en matière d’action sociale, les résultats furent vite et visiblement décevants. Non seulement parce qu’à l’évidence les inégalités ont empirées et que les moyens promis par l’État n’ont pas toujours été fournis. Mais surtout parce que, dans ces conditions, les départements, de toutes les couleurs politiques, se sont vite transformés en donneur d’ordre, face à des employeurs encore massivement associatifs et qui ont dû accepter, bon gré mal gré, de devenir des opérateurs « pour le compte de », autrement dit des quasi-entreprises, soumises aux appels d’offres et à la loi de la concurrence. C’est aussi pourquoi, malgré les annonces publiques et les thuriféraires de la territorialisation, cette décentralisation d’une première vague de compétences sociales n’a guère été une révolution démocratique, mais plutôt le début d’une opération politico-économique de délestage et de réorganisation gestionnaire d’une partie des compétences seulement exécutives.

Dans ce contexte, quant à eux, les métiers du social ont progressivement régressé au statut peu enviable de ressources humaines avec DRH (ou direction des « ressources humaines »), c’est-à-dire de main-d’œuvre au service des opérateurs gagnants et sélectionnés : les fameux « mieux disants, moins coûtants ». Les métiers, déjà victimes de la dispersion territoriale et face à de grandes inégalités d’accès au droit et d’accompagnement dans les prises en charge (ainsi la question du soutien des jeunes majeurs, par exemple, maintenu dans certains départements et abandonné dans d’autres), ont payé le prix fort pour ce déplacement de légitimité [29]. C’était là une première porte qui préparait les esprits aux théories et à l’idéologie du management public par opposition à la pensée keynésienne qui, visant les défaillances du marché, avait pu soutenir la nécessité des institutions spécialisées. Avec la nouvelle théorie du choix public recyclant certaines méthodes du secteur privé, se trouvait au contraire justifié que « le salarié soit exclusivement au service des managers et des actionnaires » [30], du moins s’y préparent.

C’est pourquoi, dès le début des années 1990, on a observé d’inquiétants déconventionnements, notamment de la prévention spécialisée, sans doute trop anonyme, trop marginale, une vague de dénonciation des maltraitances en institution relayée par certains médias, ainsi que des procès publics dénonçant l’inefficacité des professionnels, l’invention prétendument corrective de la démarche qualité, l’évaluation des politiques publiques et spécialement l’évaluation du système de formation au travail social [31], etc. S’est également ouvert un marché de la main-d’œuvre moins exigeant (cultivant plutôt l’intervention sociale plus ou moins néo-philanthropique que le travail social salarié, proprement dit), en même temps qu’on a laissé s’installer le marché lucratif de la Silver Economy au profit des « vieux dépendants » dont on peut exploiter la supposée solvabilité, tout au contraire des valeurs de solidarité nationale, oubliant totalement le vieux projet de 5^e risque dépendance au sein de la Sécurité sociale, qui courrait depuis les années 1970 mais n’avait jamais été sérieusement porté par les différents gouvernements de droite comme de gauche. D’où de nouveaux acteurs concurrents des professionnels, souvent lucratifs comme ORPEA ou KORIAN et bien d’autres, parfois plus soucieux de trouver des actionnaires par les médias que de leurs salariés et surtout de leurs usagers devenus leurs clients. Une situation dénoncée par plusieurs ouvrages grand public à succès [32]…

Mais alors qu’a-t-on fait du point de vue cognitif du côté des différents acteurs de terrain, institutionnels et professionnels, des formateurs et des chercheurs, de quelques rares élus ou hauts fonctionnaires, aussi ? Çà et là, on s’est bien posé des questions dans des colloques souvent à succès et qui ont mobilisé à l’occasion un nombre important de participants, on a même tiré des ouvrages collectifs, mais sans grande portée politique sur le nouveau cours des Affaires sociales.

Ainsi, par exemple, furent alors fondés plusieurs comités d’histoire sectorielle, notamment le CNAHES [33] pour sauver les archives de l’éducation spécialisée et de l’action sociale ou encore le GREHSS [34] pour l’histoire du service social, sans oublier ni une série de numéros bibliographiques sur les métiers du travail social de la revue Vie sociale du CEDIAS-Musée social [35] ni la patiente réalisation collective du premier dictionnaire critique de l’action sociale en 1995 [36]. En 1982 avait surtout été créée une Mission recherche et expérimentation du ministère de la Solidarité nationale (MiRE), vite redevenu Affaires sociales. Elle faisait suite des états généraux de la recherche de 1981 et était soutenue par le tout nouveau ministère de la Recherche scientifique de Jean-Pierre Chevènement [37]. Né de cette mission et soutenu par le CNRS, entre 1987 et 1998, fut publié un Annuaire de la recherche sur le social dont les cinq éditions contribuèrent surtout à rassembler et rapprocher les chercheurs qui s’intéressaient à ces différents sujets, de plus en plus nombreux d’un volume à l’autre [38]. En 1985, le Centre de recherche et d’Études de sociologie Appliquées de la Loire (CRESAL) animé par Jacques Ion proposa un colloque à Saint-Étienne sur Situations d’expertise et Socialisation des savoirs. En 1989, à son tour, le Centre de recherche sur le travail social (CRTS), organisa à Caen un colloque international, avec le soutien de la MiRE, de chercheurs québécois et de l’université, sur L’éclatement du social [39]. Grâce à la MiRE, encore un important programme piloté par Jean-Noël Chopart a abordé Les mutations du travail social [40], et, à sa suite, un grand colloque fut encore organisé à l’UNESCO pour défendre les qualifications contre l’ingénierie des compétences [41]… Dans le même esprit mais plus tard, en 2003, un collectif de professionnels, de formateurs, d’intellectuels et d’élus créera au CEDIAS-Musée social 789, les états généraux du social, avec un vrai succès collectif mais pratiquement sans impact politique [42]…

Dans le même temps, les organisations courantes du travail social, s’il en restait de vivaces, et bon nombre d’associations porteuses sont alors, dans leur ensemble sauf exceptions remarquables, restées longtemps politiquement aphones, ne sachant pas très bien comprendre, c’est-à-dire mettre des mots sur ce qui se tramait pour agir efficacement sur le terrain politique, en réalité de plus en plus consentants, malgré tout, à la « chalandisation » ambiante [43]. L’argument commun compréhensible était évidemment qu’il leur fallait d’abord tout faire pour persister dans la tourmente, sans heurter ni prendre de risques inutiles. Idem pour les établissements de formation professionnelle, alors incapables de sortir de leur organisation quasi-féodale pour penser ensemble les enjeux et l’avenir du travail social spécialisé et salarié dans les conditions gestionnaires et de plus en plus substantielles imposées par la nouvelle administration publique.

C’est si vrai qu’en mars-avril 1998, la revue Esprit publie de nouveau un numéro spécial sur le social sous un titre explicite : À quoi sert le travail social ? [44] La question est provocatrice mais elle témoigne à sa façon d’un décrochage de légitimité et de dignité dont le travail social professionnalisé est victime, alors que progressent de nouveaux enjeux sociaux.

La politique de décentralisation du social des années 80 avait donc préparé le terrain, en entraînant non seulement une importante dispersion territoriale des forces et un transfert partiel du pilotage de l’action sociale proprement dite aux territoires malgré les grandes inégalités qui existaient, mais aussi en profitant d’un déficit progressif de doctrine et de volonté transversale dans l’administration publique, ainsi que des difficultés sur le terrain des acteurs professionnels. Elle a ainsi permis une double économie : sur les légitimités spécifiques et historiques du monde associatif « bâtisseur » et souvent gestionnaire de longue date, en même temps que sur la question de l’avenir du travail social salarié et de l’administration dédiée. On peut qualifier cette séquence de lente « désocialisation du social ».

Après la LOLF

Après cette réorganisation du terrain sur un mode déjà quasi marchand, la voie était donc ouverte pour une étape de transformation beaucoup plus radicale, tout à la fois structurelle, pratique et cognitive. C’est ce qu’initiera dès 2001 la Loi organique sur les lois de finances (LOLF) votée à la quasi-unanimité au Parlement (sauf abstention des communistes), entraînant un New public management à la française. Organique veut dire ici au-dessus des lois ordinaires. Sous couvert d’une nouvelle politique budgétaire, on entreprit alors de réduire progressivement la voilure financière du social, en profitant de la délégitimation en cours de l’appareil administratif dédié au social. S’imposa alors un managérialisme à tous les étages, avec de la concurrence entre opérateurs et plus tard l’arrivée d’investisseurs privés, avec la multiplication d’outils sociotechniques nouveaux pour contrôler les pratiques, avec diverses réformes sans âme de la formation des professionnels, etc.

Les années 2000 et 2010 correspondent en effet à la mise en application progressive de la réforme des allocations de moyens publics, conséquence de la LOLF. Paradoxalement, cette loi, qui était un instrument d’origine centrale, aussi jacobine que parlementaire, incarnait alors l’inverse de l’esprit affichée de la décentralisation, révélant au passage que peut-être notre décentralisation n’était qu’une déconcentration maquillée qui préparait le terrain !

La mise en œuvre visait notamment le secteur social réputé coûteux, peu performant face à l’ampleur des nouvelles questions sociales, insuffisamment évalué dans ses pratiques et conjoncturellement fragile dans ses fondements. Progressivement, d’autres domaines suivront le même chemin : la Santé, l’Éducation nationale ou encore la Recherche publique, etc.

Surdéterminée par la LOLF, sous couvert de réforme de la loi de 1975 sur les institutions sociales et médico-sociales, on concocta rapidement en 2002-2 une loi massivement administrative dite de « rénovation », avec une seule argumentation nouvelle, le dit droit des usagers, presque de l’usager-roi, ce qui introduisait un nouveau grand renversement de légitimité pour les professionnels. Tout usager étant censé savoir individuellement ce qui est bon pour lui et pouvoir y contribuer, et même parfois mieux que le professionnel, se précisait ainsi la transformation radicale de la norme de solidarité nationale, citoyenne et non marchande d’hier en une nouvelle norme beaucoup plus individualiste combinant une double promesse : l’engagement dans une inclusion sociale due à chacun, sans jamais préciser comment on pouvait y parvenir et concrètement une économie de l’offre de services et de prestations, sérieusement encadrée et moins coûteuse. Curieusement, alors que le mantra de l’inclusion a vite été considéré comme une promesse fallacieuse par beaucoup, il s’est tout de même très largement diffusé dans le nouveau discours public au détriment des approches plus institutionnelles et professionnelles. On entrait alors dans une politique dite de désinstitutionnalisation. Pour rappel, la précédente vision de la « solidarité en actes » était avant tout socialisée, qu’il s’agisse de passer par des services publics, par l’institution de la Sécurité sociale qui fait encore un peu de résistance, par des associations bénéficiant de délégations et de moyens publics pour être des « bâtisseurs » et par des métiers compétents et reconnus par des diplômes d’État.

Dans ces nouvelles conditions, on a vu également s’imposer une plus forte indifférenciation des statuts juridiques : publics, associatifs ou lucratifs, tous tendant à être considérés comme des entreprises du Social Business (orientation politique qu’incarnera brièvement Christophe Itier, un consultant devenu Haut-Commissaire à l’Économie sociale et solidaire en 2017 avec l’arrivée d’un nouveau président Emmanuel Macron). On comprend que l’adjectif solidaire n’y a plus tout à fait le même sens que dans la Solidarité nationale. Déjà en 2014, la loi Hamon, sous la présidence de François Hollande, leurs avait offert le statut d’entreprise sociale avec « profit raisonnable ». Curieuse dégradation de l’idéal de non-lucrativité !

Plus concrètement, et toujours top-down, par souci de rationalisation des investissements publics et pour aller vers une vraie politique générale de l’offre, comme s’il s’agissait d’un marché, on commença par réformer par voie réglementaire les modes de financements des uns et des autres. On imposera, par exemple, des contrats pluriannuels d’objectifs et de moyens, les CPOM, qui n’étaient en réalité que de faux contrats puisqu’unilatéraux ; ensuite on entreprendra de réduire à 7 000 ou 8 000 le nombre des associations gestionnaires labélisées et financées, lesquelles étaient alors évaluées à environ 36 000. Pour tout cela, différents moyens seront également utilisés : les groupements de coopérations (GCSMS [45]), les fusions-absorptions des petits pas toujours volontaires, la généralisation de la technicité numérique pour éliminer les plus faibles, le parapluie des recommandations internationales de l’ONU dans le champ médico-social du handicap critiquant les approches institutionnelles, la valorisation tapageuse de l’inclusion scolaire et des AESH [46] (en partie par économie sur les coûts des établissements spécialisés existants et de leurs professionnels qualifiés), la réduction des usagers à leurs besoins et la plateformisation des prestations et des services à leur présenter, justifiant SERAFIN-PH [47] une variable de la tarification à l’acte déjà imposé au monde hospitalier, suite à la loi HPST [48] de 2009, l’accueil sur les plateformes des professionnels autoentrepreneurs, hors conventions collectives… Tout cela, bien évidemment, à des fins de meilleure gestion, pour soi-disant plus d’efficacité et de transparence afin de mieux répondre à l’urgence des questions sociales. Du moins, le répète-t-on en tous lieux, y compris dans les médias. Mais sans respecter ni la dignité des professionnels ni même ce qui reste de l’esprit des « bâtisseurs ».

Un léger sursaut en leur faveur et pour les formations hors université aux différents métiers du social est apparu en 2015 lors de plusieurs initiatives : des états généraux du travail social organisés, cette fois, par l’administration, ledit rapport Bourguignon [49]…, mais cette séquence n’allait introduire aucun redressement significatif dans la dévalorisation des gens de terrain. Elle accentuait plutôt la réification des actes et le contrôle du travail en termes de compétence et d’adaptation à l’emploi, sans ne guère se soucier de son organisation en nombre et plus encore en qualification. La formation initiale des futurs professionnels s’est alors, elle aussi, transformée en une activité de plus en plus ouverte au marché à tous les étages. Alors des employeurs ont cherché à ouvrir des écoles et, avec le développement de l’apprentissage, ils ont pu étendre leurs exigences d’employabilité, notamment via les régions. Les certifications de compétences désormais transférés aux EFTS [50] font craindre à différents groupements de professionnels et de formateurs ainsi qu’aux syndicats des salariés une disparition prochaine des diplômes d’État au profit de diplômes d’école et sur un mode concurrentiel [51]. Déjà certaines certifications font l’objet d’un commerce entre établissements de formation de façon à élargir les panels d’étudiants, etc.

La formation continue, hier encore paritaire, est devenue plus encore que les formations initiales une pure affaire de marché et donc de concurrence, et elle est placée désormais sous contrôle formel de Qualiopi. C’est l’outil d’une certification très formelle issue de France compétence, un nouvel établissement public chargé de cette responsabilité très top down. À l’origine, il était indispensable pour avoir droit d’accès aux seuls marchés de la formation continue. Pourtant Qualiopi s’est subrepticement imposé dans les formations initiales et ses manies langagières (compétences plutôt que qualifications, apprenants plutôt qu’étudiants, contrats pédagogiques…) contaminent aujourd’hui tous les espaces de formation…

Dans ces conditions, on comprend que même l’information et les savoirs soient désormais considérés comme des marchandises qui s’achètent et qui se vendent. C’est là l’effet concret de l’extension du « capitalisme cognitif », dont on sait qu’il a déjà en partie inspiré le Processus de Bologne amorcé en 1998, lequel a notamment conduit au standard européen des trois cycles LMD dans les formations supérieures. Dans ces conditions, depuis l’acte 2 de décentralisation qui a confié aux régions une compétence importante mais partagée en matière de formation professionnelle [52], l’adéquation compétences/emplois est assez logiquement devenue la seule doctrine régionale applicable pour ce type de formation, d’où la conversion à l’employabilité, comme seul remède au recul de l’attractivité des métiers !

Conclusion

S’il était anciennement, du moins en principe, vecteur et garant d’un égal accès des citoyens aux droits universels (1800, 1900, 1945, 1975, 1982…), l’État dit social d’aujourd’hui s’applique de plus en plus à cibler et surtout techniciser les actions de protection, en économisant les moyens matériels mais aussi humains, avec désormais une réingénierie comme s’il s’agissait d’un investissement et non d’une redistribution solidaire, démocratique et toujours couplée à une exigence cognitive partagée. Cette réingénierie n’est autre qu’une double nouvelle taylorisation matinée de toyotisme qui s’applique avec les mêmes stratégies dites scientifiques, à d’autres domaines que celui des productions matérielles (enseignement, action sociale, santé, recherche, information, etc.).

Qui plus est, pour limiter les coûts, on demande aussi une participation active, responsable et résiliente, aux bénéficiaires renommés depuis 2002-2, usagers des services rendus (parfois même clients) sous la forme de contreparties comme dans le cas du RSA [53], par exemple. Souvent, cette orientation est présentée avec un emballage pseudo vertueux, comme l’est, par exemple, la promesse d’inclusion pour tous. La nouvelle stratégie vise aussi les associations devenues des opérateurs de projets, gagnantes au jeu de la concurrence « libre et non faussée », en exigeant qu’elles soient performantes et managés de façon adéquate, en ignorant dogmatiquement le génie clinique des différents acteurs de terrain (« bâtisseurs » historiques et professionnels).

C’est ce qu’on appelle dorénavant l’État social actif, comme s’il ne l’était pas auparavant, en oubliant sciemment notre « social en actes » historique, notre système de justice, nos services publics, la Sécurité sociale, les mille et une associations et les métiers de l’éducation et du lien social qui y ont contribué, etc.

Pour autant, si notre système républicain de protection sociale est aujourd’hui sérieusement impacté et secoué, la nouvelle grande transformation en cours reste assez lente et inachevée, pendant que progressent les connaissances et les résistances. Si le néo-libéralisme créateur d’une « économie sociale de marché », tout comme le « capitalisme cognitif » connaissent, en effet, en France une certaine diffraction, c’est peut-être à cause de nos grandes institutions administratives encore protectrices du pacte républicain (Conseil constitutionnel, Conseil d’État, Cour des comptes…). Mais c’est aussi sûrement parce que la société civile reste active et de plus en plus souvent se mobilise (ainsi à propos des retraites, demain de l’égalité fiscale ou pour dénoncer certains scandales dans les domaines sensibles : dépendance, handicap, justice des mineurs…). Cependant, le « social en actes » le plus professionnalisé n’en profite guère, loin de là.

L’enchaînement au forceps des réformes en décourage, en effet, plus d’un sur le terrain et dans les centres de formation qui voient aujourd’hui les recrutements baisser et c’est là une autre évolution dangereuse. Elle est sans doute explicable par la dégradation de l’image publique de ces métiers attaqués de toutes parts, autant que par la faiblesse politique des contrepouvoirs tant associatifs que professionnels. Depuis la décentralisation et la LOLF, les acteurs compétents et souvent passionnés par l’action sociale solidaire et d’émancipation payent fort l’absence d’un corps politique du « social en actes ».

Rappelons enfin que la revue Esprit a encore publié en octobre 2022 un troisième numéro consacré au travail social avec un titre étonnant qui reflète bien une partie des difficultés de la situation actuelle : Il était une fois le travail social. No comment !

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